浅议对滥用职权的理解和把握

滥用职权是党员和公职人员违纪违法行为中的一种常见行为,党纪处分条例、政务处分法、刑法等党内法规和法律法规均对滥用职权行为的处理及适用作出明确规定,为纪检监察机关执纪执法提供了制度遵循。笔者结合实践,谈谈如何准确理解和把握滥用职权的精神要义。

一、滥用职权的概念

根据刑法第三百九十七条规定,国家机关工作人员滥用职权,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。可以看出,滥用职权罪属于结果犯,是否致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失是区分罪与非罪的重要情节。如果造成严重后果,则可能构成滥用职权罪,造成一般后果则可能构成滥用职权违法行为。同时,监察法实施条例明确了21个由监察机关管辖的滥用职权类犯罪,其中除国家机关工作人员外,其他人员也可能构成滥用职权类犯罪,如国有公司、企业、事业单位人员。因此,结合滥用职权罪的概念,可以将滥用职权界定为行为人超越职权,违法决定、处理其无权决定、处理的事项,或者违反规定处理公务的行为。

二、滥用职权行为的特点

滥用职权是行为人故意实施的行为。滥用职权在主观方面表现为故意,既可以是直接故意,也可以是间接故意。直接故意是指行为人明知自己的行为必然或者可能发生危害结果,并且希望这种结果发生;间接故意是指明知自己的行为可能发生危害结果,而放任该结果的发生。同时,滥用职权并不要求行为人必须具有不正当目的,在目的合法但手段不合法的情况下,也可能构成滥用职权。

滥用职权以拥有并行使某项职权为前提。一方面,滥用职权要求行为人自身拥有组织、领导、监督、管理等职权,行为人自身无职权则不存在职权的滥用问题。如普通人员冒充国家机关工作人员骗取钱财则可能构成招摇撞骗。另一方面,滥用职权行为是在行使职权中实施的行为,如果行为人实施的行为与其职务活动无关则不存在职权滥用的问题。如城市管理工作人员出于个人恩怨非法拘禁他人,行为人虽然有城市管理方面的职权,越权行使了公安机关等司法机关的职权,但与其职务活动无关,不能认定为滥用职权。

滥用职权有多种客观表现形式。客观表现是判断滥用职权行为最为直观的方式之一,主要分为权内违规和违规越权两大类。权内违规,主要表现为行为人不按照法律法规规定的程序或者要求行使其自身拥有的职权。同时,权内违规既可表现为作为,也可表现为不作为。此种情形下的不作为是指按照规定应当履行某项职责而出于某种目的故意不履行,即应当作为而故意不作为,如执法人员对未取得许可的矿山经营单位擅自生产经营行为故意不依法予以处理。违规越权,主要表现为行为人在行使职权中本无某项职权却实施该项职权,如在代表单位采购办公用品中,私自签订只有单位领导才有权签订的协议,又如在刑罚执行过程中,监狱管理人员不经省级监狱管理机关的批准而擅自决定将其监管的服刑人员予以监外执行。

三、把握滥用职权与受贿、玩忽职守、徇私舞弊的关系

滥用职权和受贿的关系。实践中,行为人滥用职权往往不是单独的行为,大多情况下还伴随有其他违法行为,一般表现为滥用职权行为是其他违法行为的手段或结果,根据刑法理论两者属于牵连关系,一般应当“择一重”处罚。但在刑事诉讼中还存在一种特殊的牵连关系,即滥用职权罪和受贿罪。根据2012年“两高”《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》以及2016年“两高”《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定,国家机关工作人员实施渎职犯罪并收受贿赂,或者国家工作人员收受贿赂同时构成渎职犯罪的,除刑法另有规定外,应当数罪并罚,而不是“择一重”处罚。属于牵连关系的两个或多个行为在党纪处分、政务处分量纪运用中也有所区别,在党纪处分中,对于两个以上应当受到党纪处分的违纪行为,应当按其数种违纪行为中应当受到的最高处分加重一档给予处分。在政务处分中,对于应当给予两种以上不同政务处分的,“择一重”处分,没有特殊情况;对于应当给予撤职以下多个相同政务处分的,给予该处分并可以在一个政务处分期以上、多个政务处分期之和以下确定政务处分期。

滥用职权和玩忽职守的关系。1997年刑法首次将滥用职权罪从玩忽职守罪中分离出来,单独成为一个罪名,与玩忽职守罪予以区分。两者的相同之处在于主体均为特殊主体,即国家机关工作人员,均表现为在履职过程中违反规定,导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。在区分滥用职权和玩忽职守时,可以从两个方面进行把握:一是主观方面不同。滥用职权表现为故意,玩忽职守则是出于过失。行为人的主观态度是区分滥用职权和玩忽职守的重要方面,特别是在两者都表现为不作为时行为人的主观态度较为相似,主要看行为人对其行为所造成的危害后果的心理态度,如果是持否定的态度,则属于玩忽职守,如果是持希望或者放任态度,则属于滥用职权。二是侵犯的客体不同。滥用职权侧重于规范行为人胡乱履职的行为,直接客体是职务活动的规范性;玩忽职守则侧重于规范不认真履职的行为,直接客体是职务活动的勤勉性。

滥用职权与徇私舞弊的关系。刑法第三百九十七条第二款对国家机关工作人员徇私舞弊并涉嫌滥用职权罪的,将基础刑期分别从三年以下增加到五年以下,从三年以上七年以下增加到五年以上十年以下。根据刑法理论,徇私舞弊是滥用职权罪的加重行为,两者属于加重构成关系。除滥用职权罪外,该款也将徇私舞弊作为玩忽职守罪的加重行为。因此,在收集被调查人涉嫌滥用职权罪或者玩忽职守罪的证据时,同时也应当注意收集被调查人是否存在徇私舞弊的证据。同时,徇私舞弊作为滥用职权罪的加重行为,仅指国家机关工作人员徇私舞弊涉嫌刑法第三百九十七条规定的滥用职权罪,而根据刑法第一百六十八条第三款的规定,国有公司、企业、事业单位人员徇私舞弊涉嫌滥用职权犯罪的则应当从重处罚。